國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》明確提出：采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。但是，在當(dāng)前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環(huán)境下，政府和社會資本如何聯(lián)姻？

　　財政部、環(huán)境保護(hù)部近期印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》給出了什么樣的答案？《意見》對政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域、回報機制和操作流程等進(jìn)行了哪些總體部署？這對于引導(dǎo)社會資本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎樣的重要意義？

　　□對話人 環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林

　　□采訪人 中國環(huán)境報記者郭薇

　　■資金投入程度是水污染防治取得成效的關(guān)鍵

　　財政部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》是落實《水污染防治行動計劃》的一項重要的財政政策，對于促進(jìn)多元融資、努力破解社會資本投入的制約瓶頸具有重要的導(dǎo)向作用。

　　采訪人：《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》的發(fā)布對于拓寬水污染防治項目融資渠道、引導(dǎo)社會資本投入將發(fā)揮怎樣的作用？

　　對話人： 《水污染防治行動計劃》是當(dāng)前向水污染宣戰(zhàn)的行動綱領(lǐng)。目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要以政府投資為主。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但成效并不顯著。

　　資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。但是，當(dāng)前存在政府和社會資本合作的領(lǐng)域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會資本投資環(huán)境不完善、引導(dǎo)社會資本投入的機制不規(guī)范等問題。

　　針對這些問題，《意見》以建立穩(wěn)定的投資回報機制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會資本投入的引導(dǎo)機制為重點，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染防治項目建設(shè)和運營，提高社會資本環(huán)境保護(hù)投入的積極性、主動性，破解社會資本投入的關(guān)鍵瓶頸，拓寬水污染防治項目融資渠道。

　　■水污染防治領(lǐng)域?qū)⑷嫦蛏鐣Y本開放

　　《意見》將政府和社會資本合作領(lǐng)域拓展到城市污水、垃圾處置外的項目，有益于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)壯大。

　　采訪人：從這次發(fā)布的《意見》看，政府和社會資本的合作將主要涉及環(huán)境保護(hù)的哪些方面和領(lǐng)域？采取的是什么方式？

　　對話人：在此之前政府和社會資本在環(huán)境保護(hù)方面的合作領(lǐng)域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT、TOT等模式。這次，《意見》明確了水污染防治項目的邊界范圍，拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式，提升整體收益能力，擴展外部效益。《意見》同時提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式。

　　■構(gòu)建社會資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式

　　堅持存量為主、因地制宜和突出重點的原則，盤活存量資產(chǎn)，分步實施。

　　采訪人：此次政府和社會資本的合作將遵循什么原則，采取什么方式？

　　對話人：《意見》堅持存量為主原則，以費價機制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉(zhuǎn)化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結(jié)合項目自然條件和技術(shù)特點，創(chuàng)新融資模式，盤活存量資產(chǎn)，形成改進(jìn)項目運營管理的有效途徑，構(gòu)建社會資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。同時，《意見》對納入國家重點支持江河湖泊動態(tài)名錄或水污染防治專項資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，采取差異化的合作模式與推進(jìn)策略，率先推進(jìn)PPP模式。

　　■建立投資穩(wěn)定回報機制是政府和社會資本合作的基本前提

　　明確政府和社會資本合作的邊界和回報機制，讓政府和市場兩手共同發(fā)力。

　　采訪人：政府和社會資本在水污染防治領(lǐng)域開展合作需要解決的最主要的問題是什么？

　　對話人：《意見》強調(diào)在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系，實現(xiàn)合作雙方風(fēng)險分擔(dān)、利益共享、權(quán)益融合。其中，建立投資回報機制是開展政府和社會資本合作的基本前提。

　　由于水污染防治項目具有公益性、收益率比較低、回收周期較長的特點，因此很難在短時間內(nèi)獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金回報。所以，《意見》強調(diào)社會資本穩(wěn)定投資回報機制的建立。在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎(chǔ)上，針對環(huán)境保護(hù)項目特點，提出鼓勵捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。《意見》提出積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。

　　■從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變

　　力求轉(zhuǎn)變資金供給方式，重視專項資金使用方式與金融創(chuàng)新，以環(huán)境實效推動公共服務(wù)水平的提升。

　　采訪人：與過去環(huán)保項目的融資機制相比，《意見》在哪些方面有所改變和創(chuàng)新？

　　對話人：目前，環(huán)境保護(hù)專項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設(shè)，資金不能用于污染治理設(shè)施運營、政府采購等方面。針對PPP項目政府和社會資本長期合作性質(zhì)及純公益項目主要采用政府付費的特點，《意見》明確提出了優(yōu)化調(diào)整專項資金使用方向，逐步從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實。

　　除專項資金外，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級，提升PPP項目融資能力。二是支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項下收益等質(zhì)押擔(dān)保融資，提升PPP項目融資擔(dān)保能力。三是鼓勵社會資本建立環(huán)境保護(hù)基金，重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目。

　　■提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績效標(biāo)桿制度

　　優(yōu)化項目管理模式，突出績效評價和監(jiān)督管理，重視專項資金與PPP項目績效評價及結(jié)果運用，逐步建立績效標(biāo)桿制度。

　　采訪人：實施政府和社會資本合作在管理層面需要有哪些保障性措施？

　　對話人：加強項目績效評價是提高資金使用效率的重要途徑。為此，《意見》從PPP項目實施層面提出了推進(jìn)績效評價工作，提出了建立獨立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，接受公眾監(jiān)督。建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機制和項目后評價機制。激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績效標(biāo)桿制度。

　　■發(fā)揮第三方中介機構(gòu)的作用，降低PPP項目風(fēng)險

　　規(guī)范操作流程，保障公平公正，強化第三方咨詢服務(wù)。

　　采訪人：在環(huán)保項目上實施政府和社會資本合作如何降低投資風(fēng)險？如何確保項目實施過程中的公平和公正？

　　對話人：財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規(guī)范了項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，提出了PPP項目規(guī)范化運作的19個步驟。PPP是持久的婚姻，而非一場簡單的婚禮，需要政府和社會資本長期的合作，因此發(fā)揮第三方中介機構(gòu)的作用，為政府和社會資本提供交易咨詢服務(wù)是降低PPP項目風(fēng)險、保障公平公正的重要途徑。《意見》提出了培育第三方專業(yè)機構(gòu)，完善咨詢中介市場，鼓勵采用第三方支付體系。在PPP項目實施過程中，鼓勵委托第三方機構(gòu)提供包括實施方案編制、采購文件起草、項目協(xié)議擬定等涉及技術(shù)、財務(wù)、法律、商務(wù)等綜合性的咨詢服務(wù)，兼顧政府和社會資本雙方利益，確保水污染防治PPP項目順利實施。